precaritorino

precaritorino · Registrato: 09/01/08 17:53 Messaggi: 26 Residenza: Italia

Roma, 18 aprile 2008
Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri
Segretariato generale
Roma
Alle Amministrazioni dello Stato anche ad
ordinamento autonomo
Loro Sedi
Al Consiglio di Stato
Ufficio del Segretario generale
Roma
Alla Corte dei Conti
Ufficio del Segretario generale
Roma
All’Avvocatura generale dello Stato
Ufficio del Segretario generale
Roma
Alle Agenzie
Loro Sedi
All’ARAN
Roma
Agli Enti pubblici non economici
(tramite i Ministeri vigilanti)
Loro Sedi
Agli Enti pubblici
(ex art. 70 del D.Lgs n. 165/01)
Loro Sedi
Agli Enti di ricerca
(tramite i Ministeri vigilanti)
Loro sedi
Circolare n. 5/2008
DFP-0018789-18/04/2008-1.2.3.4
Presidenza del Consiglio dei Ministri
DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni
Servizio programmazione assunzioni e reclutamento
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Alle Istituzioni universitarie
(tramite il Ministero dell’Università e della ricerca)
Loro sedi
Alle Camere di Commercio Industria Agricoltura e Artigianato
(tramite il Ministero dello Sviluppo Economico)
Loro sedi
Alla Scuola Superiore della Pubblica
Amministrazione
Roma
e, p. c.: Alla Conferenza dei Rettori delle Università italiane
Roma
All’Unioncamere
Roma
Alla Conferenza dei Presidenti delle Regioni
Roma
All’ANCI
Roma
All’UPI
Roma
OGGETTO: Linee di indirizzo in merito all’interpretazione ed all’applicazione dell’art.
3, commi da 90 a 95 e comma 106, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria
2008).
1. Premessa ...........................................................................................................................................3
2. Reclutamento ordinario e procedure di stabilizzazione...............................................................................4
3. Le amministrazioni destinatarie e la natura non vincolante della disciplina....................................................6
4. Le tipologie di contratto individuate e la maturazione del requisito temporale................................................7
5. Le categorie escluse .............................................................................................................................9
6. Tratti distintivi della stabilizzazione .......................................................................................................11
7. La programmazione triennale del fabbisogno e i piani di progressiva stabilizzazione....................................11
8. La proroga dei contratti nelle more del completamento delle procedure......................................................14
1. Premessa
Le disposizioni speciali in materia di “stabilizzazione” dettate dalla legge 26 dicembre
2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) derogando al principio costituzionale del concorso
pubblico come modalità di accesso all’impiego nelle pubbliche amministrazioni, hanno
segnato significativamente la normativa sul reclutamento ordinario del personale nelle
amministrazioni pubbliche.
Alla base dell’intervento vi è, come noto, la volontà del legislatore di porre rimedio
alle situazioni irregolari determinatesi come effetto dell’utilizzo del lavoro flessibile per
esigenze permanenti legate al fabbisogno ordinario, situazioni assimilate a forme di
precariato ritenute poco compatibili con i principi che sono alla base dell’organizzazione e
del funzionamento delle amministrazioni.
Il parametro di riferimento utilizzato dalle citate leggi finanziarie per individuare le
situazioni di irregolarità di cui sopra è stato quello della durata triennale del contratto di
lavoro a tempo determinato, non sempre idoneo a differenziare situazioni caratterizzate
concretamente da un uso improprio del lavoro flessibile. I criteri definiti dalla norma, per
quanto approssimativi, hanno consentito di individuare la platea dei possibili destinatari
della procedura prevista.
E’ opportuno segnalare che la disciplina in argomento ha determinato come effetto una
forte aspettativa in capo agli interessati nonché un condizionamento sulle scelte gestionali
degli enti che spesso hanno elaborato il loro fabbisogno di personale per rispondere alle
pressioni interne, anche di origine sindacale, che ne sono derivate.
La legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008) ha ampliato il numero dei
possibili destinatari della stabilizzazione spostando la data di riferimento per il calcolo del
requisito temporale per i rapporti di lavoro subordinato a tempo indeterminato (art. 3,
comma 90) ed ha dato, inoltre, rilevanza ad un ulteriore fenomeno molto diffuso di utilizzo
improprio del lavoro flessibile, ovvero le collaborazioni coordinate e continuative,
prevedendo per i soggetti in possesso dei requisiti prescritti una forma di valorizzazione
dell’esperienza professionale acquisita (art. 3, comma 94, lett. b)) anche attraverso
l’inserimento degli stessi in un piano programmatico di progressiva stabilizzazione secondo
le modalità descritte nei paragrafi successivi.
Lo scopo della presente circolare è quello di fornire linee di indirizzo univoche per
favorire un’applicazione uniforme delle disposizioni speciali in materia di stabilizzazione,
ma anche quello di richiamare l’attenzione delle amministrazioni sui principi e sulle regole
fondamentali dell’azione amministrativa che costituiscono criteri guida imprescindibili a cui
i vertici degli enti devono fare riferimento per una corretta gestione delle risorse pubbliche.
Si tratta di principi e regole in parte già tracciati dalla Direttiva del Ministro per le
riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione del 30 aprile 2007, n. 7 ed in parte
frutto delle interpretazioni elaborate in materia, nel corso dell’anno 2007, dalle prime
pronunce giurisprudenziali, nonché dai pareri espressi dal Dipartimento della funzione
pubblica a fronte di fattispecie concrete prospettate dagli enti. I vari interventi hanno
contribuito a definire alcuni tratti distintivi della normativa sulla stabilizzazione che in
questo contesto si ritiene necessario richiamare.
4
Tenuto conto, infine, che la normativa in argomento ha carattere transitorio ed
eccezionale, si ritiene importante anche fornire indicazioni sulla necessità di orientare le
scelte occupazionali e la programmazione triennale dei fabbisogni verso la disciplina
ordinaria del reclutamento e del regime assunzionale.
2. Reclutamento ordinario e procedure di stabilizzazione
Le disposizioni in materia di stabilizzazione (art. 1 commi 519 e 558, legge 296/2006 e
art. 3, comma 90, legge 244/2007) definiscono una procedura speciale di reclutamento che
deroga rispetto alle modalità ordinarie del concorso pubblico, in quanto riservata ad una
platea di destinatari per i quali si è scelto di valorizzare la loro esperienza professionale
presso le pubbliche amministrazioni.
Tenuto conto del principio costituzionale del prevalente accesso attraverso concorso
pubblico, cioè senza riserve e limitazioni nella partecipazione, che le amministrazioni
devono garantire a fronte di procedure di reclutamento riservate, le procedure di
stabilizzazione possono essere avviate dalle amministrazioni purché nella programmazione
triennale del fabbisogno siano previste forme di assunzione che tendano a garantire
l’adeguato accesso dall’esterno in misura non inferiore al cinquanta per cento dei posti da
coprire. A tal fine la mobilità di personale va computata in maniera neutra.
Fermo restando quanto sopra, la legge finanziaria per il 2008 ha ampliato l’impatto
delle disposizioni sulla stabilizzazione ma nel contesto della suddetta legge il legislatore si è
preoccupato in più occasioni di limitare la portata temporale delle stesse ed a ribadire il
regime ordinario del reclutamento.
Nel contesto dell’art. 3, comma 90, della legge 244/2007 ad esempio si sottolinea che
l’accesso ai ruoli della pubblica amministrazione, quindi le assunzioni a tempo
indeterminato, è comunque subordinato all’espletamento di procedure selettive di natura
concorsuale.
Trattasi di un’enunciazione di principio che serve a ricordare il carattere speciale delle
disposizioni di cui si sta trattando e ad evidenziare che comunque la procedura selettiva di
natura concorsuale rimane presupposto fondamentale per l’assunzione a tempo
indeterminato anche nel contesto di un percorso di stabilizzazione, facendo salva l’unica
disposizione speciale che prevede l’assunzione a tempo indeterminato a domanda prevista
dal comma 519 dell’art. 1 della legge 296/2006.
Nello stesso art. 3, comma 90, della legge 244/2007 è poi espressa una chiara volontà
di racchiudere in un ambito temporale definito la parentesi “stabilizzazione” come
reclutamento speciale nel settore pubblico. La possibilità di ammettere a procedure di
stabilizzazione il personale in possesso dei prescritti requisiti è circoscritta agli anni 2008 e
2009. Per un approfondimento al riguardo si rinvia al paragrafo sui criteri da seguire in sede
di programmazione triennale del fabbisogno.
Anche la novella all’art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 operata
dall’art. 3, comma 79, della legge 244/2007, sancisce il principio che le pubbliche
amministrazioni effettuano assunzioni esclusivamente secondo il modello standard del
contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato per ricondurre il settore pubblico
verso il regime ordinario del reclutamento in armonia con i principi generali che ne regolano
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il funzionamento e con le finalità dell’attività amministrativa preordinata al perseguimento
dell’interesse pubblico rispetto al quale più correttamente le politiche occupazionali del
paese vengono affidate a settori dell’amministrazione che elaborano interventi mirati al
mercato del lavoro privato o di politica economica in senso ampio.
Nell’ambito del quadro descritto è necessario dare anche risalto al maggior rigore con
il quale il Governo, sin dalla prima stesura del disegno di legge finanziaria 2008, ha inteso
dare risposta, nell’anno 2008, alle diffuse e sempre più pressanti aspettative di
stabilizzazione createsi all’interno delle amministrazioni pubbliche. Si tratta della
disposizione che, alla fine dell’iter legislativo, troviamo nell’art. 3, comma 106, della legge
244/2007, che prospetta alle amministrazioni, nel rispetto del principio costituzionale della
concorsualità, bandi speciali di concorso pubblico per assunzioni a tempo indeterminato che
danno rilevanza all’esperienza lavorativa maturata presso le amministrazioni pubbliche
differenziandola in ragione della tipologia del rapporto posto in essere.
Per i titolari di contratto di lavoro a tempo determinato, con qualifica non dirigenziale,
che raggiungono il triennio secondo i criteri indicati dall’art. 1, comma 519, della legge
296/2006 o secondo i criteri di cui all’art. 3, comma 90, della legge 244/2007 i predetti
bandi possono prevedere una riserva di posti non superiore al 20 per cento dei posti messi a
concorso.
Nei predetti bandi, introducendo una valutazione per titoli, è altresì possibile
riconoscere, in termini di punteggio, il servizio prestato presso le pubbliche amministrazioni
per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre
2007, in virtù di contratti di collaborazione coordinata e continuativa stipulati anteriormente
a tale data.
La soluzione prospettata dal citato comma 106, pienamente coerente con il principio
enunciato nel citato art. 3, comma 90, della stessa legge , è senz’altro quella da privilegiare
da parte delle amministrazioni, in quanto contempera la volontà del Governo di valorizzare
l’esperienza professionale maturata con rapporti di lavoro alle dipendenze della P.A. con i
principi costituzionali in materia di reclutamento.
I commi 90 e 94 dell’art. 3 della stessa legge, frutto di emendamenti all’originario
disegno di legge finanziaria 2008 presentato dal Governo, sono espressione della pressione
sociale e politica volta ad enfatizzare con soluzioni non tecniche, in particolare per quanto
riguarda il comma 94, l’aspetto occupazionale del processo senza far riferimento alle
procedure da adottare.
Ricordando che, ai sensi dell’art. 36, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 “In
ogni caso, la violazione di disposizioni imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego di
lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può comportare la costituzione di
rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni” la
norma di cui al richiamato art. 3, comma 94, non consente, anche nel caso di assunzione a
tempo determinato ai sensi dell’art. 1, commi 529 e 560, della legge 296/2006, di costituire
rapporti di lavoro a tempo indeterminato in assenza di un’esplicita previsione in tal senso.
Si ribadisce che le amministrazioni pubbliche, tenuto conto delle strategie perseguite e
dell’impronta che intendono dare alle loro politiche gestionali, potranno adottare il percorso
indicato dal comma 106 dell’art. 3 della legge 244/2007, nell’ambito dei principi di
programmazione previsti dal comma 94, laddove intenderanno reclutare valorizzando il
6
personale già utilizzato con le tipologie contrattuali ed i requisiti ivi previsti. La scelta del
comma 106 risponde correttamente anche al principio costituzionale dell’accesso
dall’esterno.
3. Le amministrazioni destinatarie e la natura non vincolante della disciplina
Sul fronte delle amministrazioni pubbliche destinatarie delle disposizioni sulla
stabilizzazione resta fermo quanto già indicato con la Direttiva dello Scrivente n. 7/2007.
In particolare le norme generali che si rinvengono nell’articolo unico della legge
296/2006 sono quelle di cui al:
- comma 519, destinato alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento
autonomo, alle agenzie, incluse le agenzie fiscali di cui agli articoli 62, 63 e 64 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni, agli enti pubblici non
economici, agli enti di ricerca ed agli enti di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
- comma 558 a cui fanno riferimento autonomie regionali e locali.
Le restanti amministrazioni pubbliche che si sono avvalse della normativa speciale di
riferimento lo hanno fatto nell’ambito della loro autonomia normativa ed organizzativa, nel
rispetto dei vincoli indicati dalla legge dello Stato. Si richiama con l’occasione la sentenza
della Corte Costituzionale n. 95 del 2 aprile 2008 relativamente all’ambito di applicazione
del comma 560, art. 1 della legge 296/2006, che ha ribadito come la regolamentazione della
modalità d’accesso al lavoro pubblico regionale è riconducibile alla materia
dell’organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali e rientra
nella competenza residuale delle Regioni di cui all’art. 117, quarto comma, della
Costituzione.
Il contesto delle amministrazioni destinatarie si modifica con il quadro delineato dalla
legge 244/2007. L’art. 3, comma 90, della predetta legge conferma il target delle
amministrazioni, di cui ai commi 519 e 558, ad eccezione degli enti di ricerca. Il successivo
comma 94, rinvia alle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, allargando, perciò, il ventaglio non solo agli enti di
ricerca ma anche a tutte le altre amministrazioni pubbliche non citate espressamente dalla
legge finanziaria del 2007.
Le predette amministrazioni potranno ricorrere alla procedura speciale di
stabilizzazione – reclutamento finalizzato a valorizzare l’esperienza conseguita con contratti
a tempo determinato - nel rispetto dei principi richiamati con la presente circolare, del
regime assunzionale di riferimento per ciascun settore e dei vincoli finanziari in materia di
spesa del personale. In particolare rimane fermo il principio che le disposizioni sulla
stabilizzazione non hanno in nessun caso una portata vincolante e non determinano,
pertanto, in capo ai possibili destinatari un diritto soggettivo alla assunzione.
Come chiaramente espresso con la sentenza Tar Veneto, sez. II, del 19 ottobre 2007, n.
3342 “la stabilizzazione del personale non costituisce affatto un obbligo per
l’amministrazione” ed essendo una facoltà discrezionale “correlativamente non esiste alcun
diritto dell’interessato a ottenere la stabilizzazione, ma unicamente un’aspettativa di mero
fatto”.
7
Si tratta, come più volte detto, di norme che dettano un percorso per un reclutamento
speciale che le amministrazioni possono porre in essere, come per tutti i reclutamenti, nei
limiti delle dotazioni organiche, in ragione del loro effettivo fabbisogno e compatibilmente
con le risorse finanziarie a disposizione. Le modifiche alle dotazioni organiche, ad
invarianza di spesa, sono ammesse solo se funzionali al reale fabbisogno e non per
rispondere alle aspettative dei lavoratori in possesso dei requisiti.
4. Le tipologie di contratto individuate e la maturazione del requisito temporale
Il contratto a termine a cui si è fatto ricorso per soddisfare fabbisogni permanenti e che
ha costituito, secondo il legislatore, fonte di precariato è quello a tempo determinato. Si
tratta in sostanza del contratto disciplinato dal d.lgs 5 settembre 2001, n. 368 caratterizzato
dal carattere di subordinazione che, nel protrarsi per un periodo temporale almeno pari al
triennio, rappresenta, ad avviso del legislatore, espressione di un utilizzo che va oltre le
esigenze temporanee rinvenibili nel settore pubblico.
In particolare, ai sensi dei commi 519 e 558, art. 1, della legge finanziaria 2007 il
triennio utile può essere maturato con le seguenti modalità:
a) essere in servizio al 1° gennaio 2007 con tre anni di tempo determinato già maturato
nel quinquennio precedente;
b) essere in servizio al 1° gennaio 2007 con tre anni di tempo determinato da maturare,
in virtù di un contratto in essere al 29 settembre 2006, tenendo conto anche del
servizio svolto a tempo determinato nel quinquennio precedente al 1° gennaio 2007;
c) tre anni di tempo determinato già maturati nel quinquennio precedente al 1° gennaio
2007.
Rispetto alla situazione sopra illustrata l’art. 3, comma 90, della legge finanziaria 2008
prevede che il requisito temporale possa essere maturato anche essendo in servizio al 1°
gennaio 2008 con tre anni di tempo determinato da maturare, nel quinquennio precedente, in
virtù di un contratto in essere al 28 settembre 2007.
Su questo punto il requisito dell’essere in servizio al 1° gennaio 2008 scaturisce dalla
lettura dell’art. 3, comma 94, lett. a) della legge 244/2007.
A tal proposito si ritiene necessario chiarire che anche quest’ultima ipotesi contenuta
nella legge finanziaria per il 2008, come specificato più volte per il punto b) relativamente
alle fattispecie previste dalla legge finanziaria 296/2006, va intesa inderogabilmente nel
senso che la maturazione del requisito temporale del triennio deve scaturire dal termine
finale previsto nel contratto di lavoro o nella proroga dello stesso intervenuti prima del 28
settembre 2007. Non possono essere, quindi, considerati utili ai fini della maturazione del
requisito periodi di proroga o contratti intervenuti successivamente ai termini sopra
richiamati.
In termini di maturazione del requisito è utile evidenziare che l’assunzione a tempo
indeterminato non può avvenire prima della maturazione dell’intero triennio, anche laddove
siano già state svolte e superate le procedure selettive previste. L’art. 3, comma 91, della
legge 244/2007, inoltre, prevede che il limite massimo del quinquennio, previsto dal comma
519 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, al fine della possibilità di accesso
alle forme di stabilizzazione di personale precario, costituisce principio generale. Ne deriva
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che il calcolo a ritroso, ai fini del conteggio del triennio utile, deve per tutte le suddette
ipotesi tenere conto dei cinque anni precedenti e non oltre.
Il percorso di stabilizzazione previsto dalle disposizioni speciali di cui ai commi 519 e
558 dell’articolo unico della legge finanziaria 2007 è quello ampiamente illustrato dalla
Direttiva n. 7/2007.
Accanto alle disposizioni sopra richiamate, si inserisce una disciplina nuova di
procedura di “stabilizzazione” che, in assenza di indicazioni diverse, va interpretata e quindi
attuata con modalità compatibili con il dettato costituzionale a favore dei titolari di contratto
di collaborazione coordinata e continuativa. In particolare l’art. 3, comma 94, della legge
finanziaria 2008 prevede piani per la progressiva stabilizzazione anche del personale non
dirigenziale già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, in
essere, e quindi in servizio, alla data del 1° gennaio 2008. Il requisito temporale previsto
consiste in un’attività lavorativa per almeno tre anni, anche non continuativi, nel
quinquennio antecedente al 28 settembre 2007. Si ritiene che il periodo utile per il calcolo
del triennio possa riferirsi al quinquennio anteriore al 1° gennaio 2008. Un ulteriore
elemento necessario è che il servizio sia stato prestato presso la stessa amministrazione.
La fattispecie individuata dal legislatore richiama genericamente una tipologia di
lavoro di tipo autonomo ma sottintende chiaramente, nel rinviare ad un triennio di attività
lavorativa, un utilizzo improprio dello stesso con una forte accentuazione degli elementi
tipici della subordinazione. Non sono riconducibili pertanto all’ipotesi considerata le forme
di lavoro autonomo caratterizzate dall’assenza di un significativo coordinamento e di una
concreta continuità della prestazione lavorativa.
Nel contesto è necessario evidenziare che la nuova fattispecie individuata dalla lettera
b) del comma 94 citato non può essere considerata, sia in termini di rilevanza della
prestazione lavorativa sia di conseguente procedura di stabilizzazione da porre in essere, alla
stessa stregua di quelle previste dai commi 519 e 558, art. 1, legge finanziaria 2007 e
comma 90, art. 3, legge finanziaria 2008 nei quali sono indicati requisiti e presupposti
diversi.
La diversa rilevanza che il legislatore ha dato al lavoro “precario” di tipo subordinato
ed al lavoro di tipo parasubordinato emerge tanto nella legge 296/2006 quanto nella legge
244/2007.
Con la legge finanziaria del 2007, come abbiamo illustrato sopra, il legislatore ha
elaborato un percorso di reclutamento speciale per il tempo determinato con esplicita
indicazione dei requisiti necessari. Per le collaborazioni coordinate e continuative ha
previsto invece solo una riserva di posti nei concorsi pubblici per l’assunzione a tempo
determinato (art. 1, commi 529 e 560 della legge 296/2006).
La legge finanziaria 2008 poi, confermando quanto sopra, avvalora il diverso
apprezzamento per le due tipologie contrattuali anche nel contesto dall’art. 3, comma 106,
della legge 244/2007 laddove, come già detto, prevede per il tempo determinato la
possibilità di una riserva di posti nei concorsi pubblici per l’assunzione a tempo
indeterminato e per le co.co.co., per valorizzare detta esperienza ai fini dell’assunzione a
tempo indeterminato, soltanto il riconoscimento del servizio prestato in termini di punteggio
in sede di valutazione di titoli. A tale scopo è possibile computare l’esperienza dei tre anni
9
con le modalità indicate sopra per il comma 519, art. 1, legge 296/2006 e commi 90 e 94,
art. 3, legge 244/2007.
Non si rilevano elementi interpretativi che possano giustificare la cumulabilità, ai fini
della maturazione del requisito temporale, di esperienze lavorative maturate con tipologie
contrattuali diverse. Anzi la diversa rilevanza data dal legislatore ai vari contratti esclude la
predetta cumulabilità in quanto si tratterebbe di sommare elementi temporali
qualitativamente non omogenei.
L’individuazione di altre tipologie di lavoro diverse eventualmente da contemplare ai
fini della disciplina in argomento è rimessa, ai sensi dell’art. 3,comma 96, della legge
244/2007 ad apposito DPCM la cui adozione, ai sensi dell’art. 25- bis. del D.L. 31 dicembre
2007, n. 248, aggiunto dalla legge di conversione 28 febbraio 2008, n. 31, è stata prorogata
al 30 giugno 2008. In detta sede saranno definiti, oltre che gli aspetti già individuati
dall'articolo 1, comma 418, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, anche i requisiti e le
modalità di avvio delle procedure di concorso pubblico per la stabilizzazione.
5. Le categorie escluse
Le tipologie di lavoro considerate dal legislatore ai fini della stabilizzazione
consentono anche di individuare le categorie di lavoratori a cui può applicarsi la relativa
disciplina. In particolare il rapporto di lavoro a tempo determinato, riconducibile alla
normativa di cui al d.lgs 6 settembre 2001, n. 368 esclude l’applicabilità della
stabilizzazione, salvo diversa esplicita previsione del legislatore, alla sfera di dipendenti
rimasti in regime di diritto pubblico, ai sensi dell’art 3 del d. lgs 165/2001.
A questa parte della pubblica amministrazione, rimasta assoggettata ai rispettivi
ordinamenti, infatti, non è applicabile il regime normativo previsto per il settore privato e
quindi neppure il contratto di lavoro subordinato a tempo determinato.
Occorre sottolineare che il carattere speciale della predetta normativa non consente
un’interpretazione estensiva della stessa ed anzi, dati i riflessi che determina sui principi
generali che regolano l’organizzazione delle amministrazioni pubbliche, è auspicabile
contenerne la portata attraverso un’interpretazione il più possibile rigorosa. Non sono,
pertanto, applicabili le disposizioni in parola a rapporti di lavoro di diritto pubblico anche se
a tempo determinato in quanto questi ultimi trovano la loro disciplina in disposizioni
speciali inserite il più delle volte in un sistema complesso di reclutamento ordinario
strutturato per rispondere ad esigenze organizzative, di tipo gestionale e funzionale, nonché
a percorsi razionali di sviluppo di carriera. Si richiamano al riguardo le speciali disposizioni
di riserva e di reclutamento previste per il personale facente parte delle Forze armate.
Nell’ambito delle eccezioni previste dal legislatore per il personale in regime di diritto
pubblico si ricordano, tuttavia, le disposizioni sulla stabilizzazione contenute nell’art. 1,
comma 519, della legge 296/2006 che riguardano il personale di cui all'articolo 23, comma
1, del decreto legislativo 8 maggio 2001, n. 215, e il personale volontario del Corpo
nazionale dei vigili del fuoco. Trattasi di norme speciali non suscettibili di interpretazione
estensiva rispetto alle quali la natura non vincolante sottesa alla ratio della stabilizzazione
trova uno spessore maggiore atteso che il rigido regime di diritto pubblico rende ancora più
prioritaria l’esigenza di scelte gestionali finalizzate al perseguimento dell’interesse pubblico
10
escludendo ancor più la configurabilità di un diritto soggettivo alla stabilizzazione da parte
dei possibili destinatari.
Come ripetutamente precisato tanto nella legge finanziaria 2007 quanto in quella del
2008, non si applica la stabilizzazione al personale dirigenziale. Le tipologie contrattuali a
tempo determinato previste per dette categorie sono contenute in disposizioni speciali in cui
prevale l’esigenza di una scelta fondata sull’intuitu personae ed accompagnata spesso dalla
previsione di un contingente limitato di posti. Non si rinvengono in questo caso i
presupposti di un utilizzo improprio del tempo determinato in quanto i rapporti si svolgono
nel rispetto della normativa di riferimento senza determinare aspettative in capo agli
interessati.
Prima di continuare l’elencazione delle categorie di lavoratori esclusi dalle
disposizioni in argomento è opportuno richiamare l’art. 36 novellato del d.lgs 165/2001 che
nel dettare una disciplina restrittiva sul tempo determinato ha previsto alcune deroghe
significative connesse proprio con la necessità di garantire il ricorso ad un uso corretto del
lavoro flessibile per assolvere ad esigenze organizzative reali ed a bisogni temporanei delle
amministrazioni. Le deroghe contemplate si configurano come ipotesi rispetto alle quali è
escluso il prodursi di forme di precariato e definiscono, pertanto, altrettante fattispecie
escluse dalla normativa sulla stabilizzazione.
Rinviando per una più specifica trattazione alla circolare del Ministro per le riforme e
le innovazioni nella P.A., del 19 marzo 2008, n. 3, si ricorda che le norme sulla
stabilizzazione non si applicano ai contratti a termine sorti per gli uffici di diretta
collaborazione del Ministro di cui all’art. 14, comma 2, del d.lgs 165/2001, per gli uffici
posti alle dirette dipendenze del Sindaco, del presidente della Provincia, della Giunta o degli
assessori (articolo 90 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267),
per la preposizione ad organi di direzione, consultivi e di controllo delle amministrazioni
pubbliche, ivi inclusi gli organismi operanti per le finalità di cui all’articolo 1 della legge 17
maggio 1999, n. 144. In questo ambito e per la ratio sopra illustrata sono da escludere dalla
stabilizzazione anche i contratti sorti per esigenze stagionali o quelli previsti dall’art. 100
del d.lgs. 267/2000.
Sempre in una logica di lettura complementare delle norme sulla stabilizzazione con
l’art. 36 del d.lgs 165/2001, ed in particolare del suo comma 11, sono esclusi dalla predetta
procedura i contratti di lavoro subordinato sorti nell’ambito delle attività e dei finanziamenti
ivi previsti. Si tratta di ipotesi in cui l’utilizzo di lavoro flessibile corrisponde ad una
necessità oggettiva legata alla temporaneità sia del finanziamento, sia dei progetti o
dell’intervento programmato, temporaneità che esclude la possibilità di ricorrere a rapporti
di lavoro a tempo indeterminato, non rispondendo ad esigenze rientranti nel fabbisogno
ordinario delle amministrazioni contemplate. In questo caso non si generano forme di
precariato o aspettative di assunzioni a tempo indeterminato.
Inoltre sembra coerentemente logico asserire che in nessun caso possano essere
ammesse le stabilizzazioni di personale proveniente dalla gestione di appalti o di processi di
esternalizzazione della P.A. Gli eventuali processi di internalizzazione devono essere
ordinati nel rigoroso rispetto delle procedure concorsuali e prima ancora della normativa in
materia di dotazioni organiche. In nessun caso si può prescindere dal rapporto di lavoro
diretto tra P.A. e soggetto interessato.
11
Per quanto riguarda poi l’art. 3, comma 94, lett. b), ultima parte, si richiama la
previsione circa l’inapplicabilità della fattispecie alle forme di collaborazione coordinata e
continuativa riferite agli uffici di diretta collaborazione degli organi politici presso le
amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, e successive modificazioni, nonché al personale a contratto che svolge compiti
di insegnamento e di ricerca nelle università e negli enti di ricerca. Alla luce della
disposizione sopra richiamata è da ritenersi superato l’indirizzo espresso con la direttiva n.
7/2007 in riferimento agli assegnisti di ricerca.
6. Tratti distintivi della stabilizzazione
Il concetto di stabilizzazione non ha una valenza giuridica e non va in nessun caso
inteso come intervento volto alla “trasformazione” a tempo indeterminato del rapporto di
lavoro a tempo determinato in quanto ciò risulta incompatibile con le disposizioni previste
in materia di costituzione di rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche. Il principio inderogabile è sancito, come già detto, dall’art. 36, comma 6, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
L’elemento che è opportuno sottolineare è che la durata del precedente contratto a
tempo determinato è da considerare utile solo come requisito di accesso alla procedura
speciale e riservata della “stabilizzazione”. Ne deriva che l’assunzione a tempo
indeterminato, quale momento conclusivo della relativa procedura, avviene, come per tutte
le nuove assunzioni, nella qualifica indicata dal bando e nella fascia retributiva iniziale
secondo le disposizioni del CCNL di comparto, ed è priva di continuità rispetto al
precedente rapporto con la conseguenza che il periodo non di ruolo non è utile neppure ai
fini dell’anzianità di servizio.
L’autonomia del nuovo rapporto determina la necessità dello svolgimento del periodo
di prova ed esclude che possa verificarsi la fattispecie della “reformatio in peius” del
trattamento retributivo del neo assunto, rinvenibile solo nei casi di passaggi di carriera
presso la stessa o altra amministrazione.
E’ necessario richiamare, altresì, l’art. 53 del D.lgs n.165/2001, quale disposizione di
carattere generale che vieta il cumulo di impieghi per ciascun dipendente da parte delle
amministrazioni pubbliche. L’assunzione a tempo indeterminato, in esito alle procedure di
stabilizzazione, presuppone quindi l’estinzione dell’eventuale precedente rapporto a termine
esistente con altra o con la medesima amministrazione mediante dimissioni o risoluzione
consensuale. La risoluzione del predetto rapporto di lavoro determina la necessità di definire
tutte le situazioni pendenti. Ne deriva, a titolo di esempio, che le ferie non godute devono
essere retribuite e che deve, altresì, procedersi alla liquidazione del trattamento di fine
rapporto.
7. La programmazione triennale del fabbisogno e i piani di progressiva stabilizzazione
Come recita l’art. 39, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, la programmazione
triennale del fabbisogno è predisposta dagli organi di vertice delle amministrazioni
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pubbliche al fine di assicurare le esigenze di funzionalità e di ottimizzare le risorse per il
migliore funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie.
Un esame della definizione sintetica fornita dalla norma rende evidente la complessità
dell’elaborazione del documento. Si tratta per ogni ente di trovare un punto di equilibrio tra
le risorse umane disponibili e quelle effettivamente necessarie per il migliore
funzionamento dei servizi, tenuto conto che c’è un elemento fortemente condizionante dato
dalla limitatezza delle risorse finanziarie disponibili. Le scelte di reclutamento devono
essere orientate a garantire la funzionalità e l’efficienza dei servizi, nel rispetto dei principi
di economicità, dovendo rimanere estranee alle valutazioni operate eventuali aspettative di
soggetti terzi, nonché eventuali pressioni sociali sulle politiche del personale.
Il reclutamento speciale secondo la procedura di stabilizzazione va correttamente
calato nel contesto della programmazione triennale del fabbisogno tenendo anche conto
della necessità di garantire un adeguato accesso dall’esterno, in misura non inferiore al 50%
dei posti da coprire, di portare a termine eventuali processi di mobilità, di garantire le
priorità fissate dal legislatore, ad esempio in tema di trasformazione di rapporti di lavoro da
tempo parziale a tempo pieno (art. 3, comma 101, della l. 244/2007), nonché di rispettare
altri vincoli quali la quota di riserva per le categorie protette prevista dalla legge 12 marzo
1999, n. 68.
Tenuto conto che l’attuazione delle disposizioni speciali sulla stabilizzazione si
concludono con un’assunzione a tempo indeterminato, l’avvio di ogni procedura deve tener
conto del relativo regime assunzionale e quindi delle risorse finanziarie a disposizione.
Fermo restando quanto sopra è il caso di evidenziare che la normativa speciale di
riferimento ha una durata temporale limitata che è quella indicata dall’art. 3, comma 90,
della legge 244/2007.
La normativa sulla stabilizzazione può essere applicata negli anni 2008 e 2009.
Ne deriva che la programmazione triennale del fabbisogno, nel rispetto delle
disponibilità di organico dell’ente relative all’anno 2008 e 2009, potrà essere elaborata
quest’anno e l’anno successivo tenendo conto anche di questa modalità di reclutamento
speciale, mentre a decorrere dal 2010 gli interventi programmabili dovranno fondarsi
esclusivamente sulla disciplina ordinaria di reclutamento, fatte salve le determinazioni
assunte negli anni 2008 e 2009 riguardanti il personale stabilizzabile che ha maturato o che
deve maturare il triennio previsto anche oltre il 2009.
Nella programmazione triennale del fabbisogno elaborata per gli anni 2008 e 2009 non
si potrà prevedere un’assunzione a tempo indeterminato mediante procedure di
stabilizzazione per una disponibilità di posto che verrà a crearsi nell’anno 2010, per evitare
di dare alla disciplina una vigenza ultra attiva rispetto a quella fissata dal legislatore.
Il disposto di cui all’art. 94, art. 3, della legge finanziaria 2008 prevede che le
amministrazioni debbano adottare la programmazione triennale dei fabbisogni per gli anni
2008, 2009 e 2010 entro il 30 aprile 2008. Il termine non ha un carattere perentorio, tuttavia
si richiama l’attenzione sulla necessità di operare una tempestiva programmazione delle
scelte assunzionali per consentire una più razionale, corretta ed oculata gestione delle risorse
a disposizione.
Una volta definita la programmazione triennale del fabbisogno ed individuate le
professionalità da reclutare con la procedura speciale della stabilizzazione, si provvede a
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predisporre, sentite le organizzazioni sindacali, piani per la progressiva stabilizzazione
tenuto conto dei differenti tempi di maturazione dei requisiti temporali.
In particolare il riferimento contenuto nel comma 94 in parola alle intese stipulate, ai
sensi dei commi 558 e 560 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, prima della
data del 1° gennaio 2008, va interpretato nel senso di dare priorità alle scelte che le
amministrazioni interessate hanno concordato nelle predette intese, sempre rispetto al
personale di cui ai commi 558 e 560, purché i relativi contenuti siano legittimi e coerenti
con i principi richiamanti nella presente circolare.
In conclusione occorre considerare le procedure presenti nelle due leggi finanziarie
tenendo conto delle priorità temporali, dei posti individuati e della specificità delle
disposizioni.
Pertanto, in attuazione della legge finanziaria 2007, il principio che le amministrazioni
dovranno seguire nella programmazione triennale del fabbisogno è quello di dare priorità ai
posti ed al personale a tempo determinato, in possesso dei requisiti ivi previsti nelle
precedenti lettere a), b) e c) come indicati nel paragrafo 4 della presente circolare, assunto a
seguito di pubblica selezione o in applicazione di legge ovvero in caso di assunzione senza
selezione pubblica, fermo restando i predetti requisiti, previo svolgimento di apposita
selezione.
In attuazione della legge finanziaria 2008 le amministrazioni potranno, fermo restando
l’attuazione e la conclusione prioritaria delle procedure di stabilizzazione di cui alla legge
296/2006, prevedere nella loro programmazione triennale del fabbisogno anche le
assunzioni a tempo indeterminato scaturenti dalle disposizioni di cui ai comma 90 e 106, art.
3, della legge 244/2007 ovvero dei dipendenti assunti a tempo determinato, in servizio al 1°
gennaio 2008, con contratto stipulato o prorogato prima del 28 settembre 2007, che conduca
ad un rapporto di servizio per un periodo di almeno tre anni, anche non continuativi,
tenendo conto del servizio prestato a tempo determinato anche nel quinquennio anteriore al
1° gennaio 2008, previa procedura selettiva.
Per quanto riguarda le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 523, della legge
296/2006 resta fermo il vincolo, da tenere in considerazione in sede di programmazione
triennale del fabbisogno unitamente ai criteri sopra illustrati, che le stabilizzazioni possono
essere realizzate nel limite di un contingente di personale non dirigenziale
complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 40 per cento di quella relativa alle
cessazioni avvenute nell’anno precedente.
Per le restanti amministrazioni vige il principio costituzionale dell’adeguato accesso
dall’esterno in misura non inferiore al 50% dei posti da coprire.
Per quanto riguarda poi la disciplina di cui all’art. 3, comma 94, lett. b), della legge
244/2007, come detto, non può essere attribuito il significato di un’equiparazione
dell’attività lavorativa di tre anni di co.co.co. a quella di tre anni di tempo determinato, in
quanto ciò non sarebbe coerente con l’assetto normativo illustrato. Ne deriva che la norma
non può essere interpretata nel senso di consentire ai possessori dei requisiti di partecipare
ad una procedura selettiva riservata per l’assunzione a tempo indeterminato secondo le
modalità previste dai commi 519 e 558, dell’art. 1, della legge 296/2006. Pur riconoscendo
l’ambiguità dell’espressione utilizzata dal legislatore e la difficoltà interpretativa che ne
deriva, si ritiene che l’inciso “fermo restando quanto previsto dall’articolo 1, commi 529 e
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560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296”, contenuto nel comma 94, lett. b), configura un
percorso per gli interessati che passa dalla partecipazione con riserva a concorsi a tempo
determinato, secondo le modalità prescritte nei commi richiamati, ad un’assunzione a tempo
determinato in deroga al nuovo art. 36 del d.lgs. 165/2001.
L’assunzione a tempo indeterminato degli stessi può avvenire soltanto con le modalità
indicate dall’art. 3, comma 106, della legge 244/2007.
8. La proroga dei contratti nelle more del completamento delle procedure
Come si evince del paragrafo precedente le procedure di stabilizzazione o comunque i
presupposti concreti per procedere all’assunzione a tempo indeterminato devono essere
ricompresi nell’ambito delle programmazione triennale dei fabbisogni, tenendo conto della
disponibilità di posto nella dotazione organica e delle risorse finanziarie certe da destinare
alle predette assunzioni a tempo indeterminato.
Nelle more del completamento del percorso di stabilizzazione, in attesa di procedere
all’assunzione a tempo indeterminato, le amministrazioni possono continuare ad avvalersi
del personale per il quale hanno già deliberato la relativa stabilizzazione e che ha già
maturato il requisito del triennio, in virtù della previsione di cui all’ art. 3, comma 92, della
legge 244/2007. Trattasi di una proroga del rapporto di lavoro a tempo determinato in
deroga anche al regime restrittivo previsto dall’art. 36 del d.lgs 165/2001 applicabile alle
fattispecie di cui al precedente comma 90 dello stesso art. 3 citato.
La predetta proroga grava sulle disponibilità previste dall’art. 1, comma 187, della
legge n. 266/2005 nel testo modificato da ultimo con l’art. 3, comma 80, della legge
244/2007.
La proroga si applica nei confronti del personale che a seguito di procedure di
valutazione viene individuato come destinatario dell’assunzione. In nessun caso la proroga
può di fatto realizzare un assunzione a tempo indeterminato al di fuori delle reali possibilità
assunzionali individuate nella programmazione triennale sulla base delle norme vigenti.
Riguardo alla possibilità di proroga del contratto di co.co.co., anche nelle more della
conclusione del percorso di stabilizzazione, è il caso di precisare che, secondo quanto
previsto dall’art. 7, commi 6 e seguenti, del d.lgs 165/2001, la prestazione oggetto del
contratto è strettamente correlata agli obiettivi ed ai progetti specifici determinati in sede di
conferimento dell’incarico. Ne deriva che la durata del contratto diventa un elemento
strettamente dipendente dall’incarico affidato e non si concilia con l’istituto della proroga,
salva la necessità di proseguire il contratto per il completamento dell’incarico medesimo o
per la realizzazione del progetto assegnati.
Non è contemplata, invece, la possibilità di proroga dei co.co.co. neppure in relazione
al percorso di stabilizzazione.
In virtù del disposto di cui all’art. 3, comma 95, della legge 244/2007, sono invece
prorogabili, per le finalità indicate dal comma 94, nel rispetto dei vincoli finanziari e di
bilancio previsti dalla legislazione vigente, i rapporti di lavoro a tempo determinato sorti
sulla base delle procedure selettive previste dall’articolo 1, commi 529 e 560, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, anche in deroga a quanto previsto dal novellato art. 36 del d.lgs
165/2001.
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Si invitano le amministrazioni ad una attenta valutazione delle scelte da operare in
sede di predisposizione della programmazione triennale del fabbisogno.
In particolare si richiama l’attenzione sulle responsabilità e le sanzioni previste per la
violazione delle disposizioni in materia di reclutamento ed assunzioni.
Ciò considerato si richiamano gli organi di controllo interno, i servizi ispettivi e gli
ispettorati deputati al controllo a verificare periodicamente e comunque nell’ambito delle
proprie competenze l’applicazione dei principi e delle disposizioni richiamate con la
presente circolare.
IL MINISTRO
PER LE RIFORME E LE INNOVAZIONI
NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE